« AU NOM DU PEUPLE TOGOLAIS »
AFFAIRE : Saisine des députés de l’Union des Forces de
Changement (UFC)
LA COUR CONSTITUTIONNELLE,
Saisie par requête en date du 29 juin 2009, enregistrée au Greffe de la Cour le même jour sous le n° 004-G, par laquelle les députés du parti politique dénommé l’Union des Forces de Changement (UFC) demandent à la Cour de constater la non-conformité à la Constitution des articles 15, 28, 49, 50, 70, 81 alinéa 3 et 98 de la loi portant modification du code électoral votée par l’Assemblée nationale le 29 juin 2009 ;
Vu la Constitution du 14 octobre 1992, notamment en ses articles 99 et 104, alinéa 4 ;
Vu la loi organique n°2004-004 du 1er mars 2004 sur la Cour constitutionnelle ;
Vu le Règlement intérieur de la Cour constitutionnelle adopté le 26 janvier 2005 ;
Vu le Règlement intérieur de l’Assemblée nationale du 22 novembre 2007 ;
Vu la loi n°91-04 du 12 avril 1991 portant Charte des partis politiques ;
Vu le code électoral notamment en ses articles 15, 28, 49, 50, 70, 81 alinéa 3 et 98 ;
Vu la Charte Africaine des Droits de l’Homme et des Peuples adoptée en 1981 ;
Vu le Protocole A/SP1/12/01 signé à Dakar le 21 décembre 2001 sur la Démocratie et la Bonne Gouvernance additionnel au Protocole relatif au mécanisme de prévention, de gestion, de règlement des conflits, de maintien de paix et de la sécurité ;
Les rapporteurs ayant été entendus :
SUR LA RECEVABILITE
Considérant qu’aux termes de l’article 104, alinéa 4 de la Constitution du 14 octobre 1992 relative à la saisine de la Cour constitutionnelle «les lois peuvent, avant leur promulgation, lui être déférées par le président de la République, le Premier ministre, le président de l’Assemblée nationale ou un cinquième (1/5) des membres de l’Assemblée nationale » ;
Considérant qu’un cinquième (1/5) des membres de l’Assemblée nationale équivaut à dix-sept (17) députés ;
Que ladite requête signée de vingt-sept (27) députés de l’UFC, émane donc de plus d’un cinquième (1/5) des membres de l’Assemblée nationale d’une part ;
Considérant que la loi contestée, n’est pas promulguée, d’autre part ;
Qu’ainsi la requête des députés de l’UFC est recevable ;
Considérant que les requérants ont saisi la Cour aux fins de déclarer les dispositions des articles 15, 28,49,50,70,81 alinéa 3 et 98 de la loi portant modification du code électoral non-conformes à la Constitution pour divers motifs ; qu’il y a lieu de les examiner successivement au regard desdits motifs ;
SUR L’ATTRIBUTION INEGALE DES SIEGES A LA CENI :
Considérant que l’article 15 (nouveau) objet du présent recours dispose : « La CENI est composée de 17 membres répartis comme suit :
- 5 membres désignés par la majorité parlementaire ;
- 5 membres désignés par l’opposition parlementaire ;
- 3 membres des partis politiques extra-parlementaires élus par l’Assemblée nationale ;
- 3 membres de la société civile élus par l’Assemblée nationale ;
- 1 représentant de l’administration désigné par le gouvernement ;
Ces membres sont désignés en raison de leur compétence et de leur probité.
Tous les membres de la CENI ont voix délibérative» ;
Considérant que les requérants soutiennent que cette répartition viole le principe d’égalité entre les partis politiques à l’Assemblée nationale consacré par l’article 3, alinéa 1er de la Charte Africaine des Droits de l’Homme et des Peuples repris par le Préambule ainsi que les articles 5 à 9 de la Constitution ; qu’ils expliquent que c’est dans l’égalité résultant de l’article 6 de la Constitution que les partis politiques jouent leur rôle ; que de ce fait, le Rassemblement du Peuple Togolais (RPT), bien que majoritaire à l’Assemblée nationale, n’est pas un regroupement de partis politiques ; qu’ils en déduisent qu’il ne saurait être privilégié plus que l’Union des Forces de Changement (UFC) et le Comité d’Action pour le Renouveau (CAR), les deux autres partis siégeant à l’Assemblée nationale ;
Que les requérants précisent qu’à la suite des dernières élections législatives ils sont les trois formations (RPT, UFC et CAR) les plus représentatives, pouvant accomplir au nom du peuple la mission dévolue à la Commission Electorale Nationale Indépendante (CENI), représentation dont ne peuvent se prévaloir légalement les « partis extraparlementaires » ;
Qu’ils arguent également que ce principe d’égalité est aussi violé par la loi en ce qu’elle décide, d’une part, que les trois (03) représentants des « partis extra-parlementaires » et ceux de la Société civile seront élus par l’Assemblée nationale dominée par la majorité RPT et, d’autre part, qu’elle laisse le choix du représentant de l’administration à la disposition du gouvernement à majorité RPT ;
Qu’ils en déduisent une attribution majoritaire des sièges de la CENI (12 sur 17) au RPT ;
Qu’ils en concluent que cette attribution inégalitaire est arbitraire et contraire aux dispositions de l’alinéa 6 du Préambule de la Constitution ;
Considérant que le principe d’égalité suppose que des personnes se trouvant dans une situation identique ont droit à un traitement identique ;
Que le principe d’égalité ne s’oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu’il déroge à l’égalité pour des raisons d’intérêt général, pourvu que, dans l’un et l’autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l’objet de la loi qui l’établit ;
Considérant que le respect du principe de l’égalité devant la loi, en ce qui concerne la loi électorale, voudrait que tous les partis politiques régulièrement constitués soient représentés à la CENI ; qu’à défaut, les partis représentés à l’Assemblée nationale ne le soient que conformément à leur représentativité, ce qui ne constitue nullement une rupture du principe d’égalité devant la loi ;
Que si les partis politiques représentés à l’Assemblée nationale sont les plus représentatifs, cela n’exclut pas que des partis politiques non représentés à l’Assemblée nationale soient aussi représentatifs ;
Qu’en outre, sur environ quatre-vingt-dix (90) partis politiques régulièrement reconnus, seuls trois (03) sont représentés à l’Assemblée nationale alors que l’Accord Politique Global (APG) du 20 août 2006, cadre général de dialogue et de concertation nationale a été signé par six (06) partis politiques ;
Qu’il en est de même de la légitimation des organisations de la société civile signataires de l’Accord Politique Global (APG) ;
Qu’ainsi, la part minoritaire faite aux partis politiques extra-parlementaires et à la société civile ne nuit pas à la représentativité des partis politiques représentés à l’Assemblée nationale et ne constitue en rien une rupture du principe d’égalité ;
Considérant que l’application du principe d’égalité dans ce contexte opère non entre les partis pris individuellement mais entre la majorité parlementaire et la minorité parlementaire, nonobstant le nombre de partis politiques qui forme l’une ou l’autre ;
Considérant dès lors que l’interprétation faite par l’Union des Forces de Changement (UFC) ne saurait emporter la conviction de la Cour ;
Considérant qu’en l’espèce, la répartition telle que faite (5 pour la majorité parlementaire et 5 pour l’opposition parlementaire) est conforme aux dispositions de l’article 3, alinéa 1er de la Charte Africaine des Droits de l’Homme reprises par le Préambule de la Constitution ainsi que les articles 5 à 9 de la Constitution ; qu’il en résulte que l’article 15, de ce chef, n’est pas contraire à la Constitution ;
Qu’en outre, le défaut de qualité de voix délibérative implique l’égalité de voix et donc l’absence de voix prépondérante ;
SUR LE DEFAUT DE CLARTE DE LA LOI
Considérant que les requérants font valoir que si l’article 15 dont s’agit indique avec précision et clarté la présence dans la composition de la CENI ainsi que de ses démembrements, les représentants des trois formations facilement identifiables et identifiées, elle est silencieuse sur les critères d’identification des formations politiques dénommées partis « extra-parlementaires » ; qu’ils relèvent qu’en ne précisant pas les critères d’identification de la composante « partis extra-parlementaires », la loi pêche par défaut de clarté et ne prévient pas le risque d’arbitraire ; qu’il s’ensuit que la loi contrevient à l’objectif, de valeur constitutionnelle, d’intelligibilité, d’accessibilité et d’applicabilité de la loi » ;
Qu’ils assimilent ce cas à celui de la composante « société civile » qui, s’il ne fait aucun doute qu’elle doit, en vertu de l’article 4, alinéa 1 de la Constitution, être représentée à la CENI, n’est pas définie ; qu’en effet, les requérants expliquent « qu’il est constant que dans notre pays la société civile n’est pas organisée, que l’imprécision de la loi sur le mode d’identification de la composante la plus représentative de la société civile, rend ladite loi inintelligible et partant inapplicable » ;
Que les requérants en concluent « qu’une disposition législative qui est incompréhensible et donc inapplicable est entachée d’incompétence négative » ;
Considérant que, s’il ne fait aucun doute que la loi doit être générale et donc impersonnelle, il est indéniable qu’elle doit être claire, intelligible, rendant l’application facile ; qu’en effet, les règles et les principes doivent s’énoncer clairement de façon à constituer des normes juridiques non équivoques ;
Considérant que, dans les démocraties libérales, à l’issue d’un scrutin législatif, il apparaît une majorité parlementaire et une minorité parlementaire notamment dans les régimes parlementaire et semi-présidentiel ;
Que la pratique contemporaine de la séparation des pouvoirs dans ces démocraties libérales postule une distinction entre majorité et opposition ou minorité ; qu’aucune autre technique ou expression ne permet de distinguer le ou les partis qui gouvernent et celui ou ceux qui contrôlent et contestent l’action gouvernementale ;
Qu’ainsi, les expressions majorité et opposition ont un sens bien précis dans une démocratie libérale et qui ne peuvent être traduites autrement ;
Mais, considérant que les partis politiques représentés à l’Assemblée nationale ne rendent pas compte nécessairement de la configuration des partis politiques dans un pays ;
Qu’en dehors de ces partis, il peut exister d’autres partis politiques qui n’ont obtenu aucun siège à l’Assemblée nationale ou encore, ceux qui ont librement décidé de ne pas participer à un scrutin, et que cela n’entame en rien leur représentativité ;
Que la notion de partis extra-parlementaires renvoie donc à l’ensemble des partis ou groupements de partis absents de l’Assemblée nationale, ces partis existant en dehors du cadre de l’Assemblée nationale ;
Considérant que l’article 6 de la Constitution, en visant les partis politiques et les groupements de partis politiques, consacre deux formes d’organisation des partis politiques en termes de reconnaissance et non de traitement de situations juridiques ;
Qu’en ignorant les partis politiques extra-parlementaires dans la composition de la CENI, la loi méconnaîtrait une part non négligeable des partis politiques reconnus ;
Considérant que l’article 18, alinéa 2 de la loi n° 91-04 du 12 avril 1991 énonce que « Les partis politiques bénéficient en outre d’une aide financière de l’Etat. Cette aide est attribuée aux partis ayant recueilli au moins 5 % des suffrages sur le plan national aux élections législatives » ;
Que le seuil de 5 % déterminé par l’article 18, alinéa 2 de la loi n°91-04 portant Charte des partis politiques n’en fait pas un critère de représentativité contrairement aux allégations des requérants qui soulignent « que seuls peuvent légalement se prévaloir d’une certaine représentativité politique, les partis ayant obtenu 5 % des suffrages sur le plan national aux élections législatives » ;
Qu’ainsi le seuil de 5 % déterminé par la loi n’a qu’une portée financière ;
Considérant néanmoins que la clarté et l’intelligibilité de la loi et par voie de conséquence son applicabilité impose que les partis politiques extra-parlementaires soient limités aux seuls partis politiques signataires de l’Accord Politique Global (APG), lequel reflète le consensus national ;
SUR L’APPEL A CANDIDATURE
Considérant que les requérants allèguent que la procédure d’appel à candidature préconisée par l’exposé des motifs n’est pas une procédure législative ; que le Règlement intérieur qui fixe les règles de fonctionnement de l’Assemblée nationale ne prévoit pas l’appel à candidature ;
Considérant que l’article 8 du Règlement intérieur de l’Assemblée nationale énonce que « Le bureau de l’Assemblée nationale, les présidents des commissions et les bureaux des commissions sont élus en s’efforçant de refléter la configuration politique de l’Assemblée nationale » ;
Que l’article 31 dudit Règlement intérieur précise que « Lorsqu’en vertu des dispositions constitutionnelles, légales ou réglementaires, l’Assemblée nationale doit fonctionner comme un corps électoral d’une autre Assemblée, d’une commission, d’un organisme ou des membres d’un organisme quelconque, il est procédé à ces nominations personnelles, sauf dispositions contraires du texte constitutif et sous réserve des modalités particulières prévues par celui-ci dans les conditions prévues au présent chapitre et conformément au principe posé à l’article 8 ci-dessus » ;
Qu’ainsi, la procédure d’appel à candidature n’est pas prévue au Règlement intérieur de l’Assemblée nationale ;
Que néanmoins, si l’appel à candidature est une pratique constante utilisée par l’Assemblée nationale pour son propre compte, elle ne saurait se substituer aux partis politiques extra-parlementaires et aux organisations de la Société civile qui devraient, chacun en ce qui le concerne, trouver les procédés qui leur conviennent pour le choix de leurs représentants ;
Que le choix des représentants des partis politiques extra-parlementaires et des organisations de la société civile au sein de la CENI nécessite une référence à l’Accord Politique Global (APG) du 20 août 2006, accord qui fonde le consensus national sur les questions d’intérêt national ;
SUR LA MODIFICATION DE L’ARTICLE 70 DU CODE ELECTORAL
Considérant que les requérants reprochent à l’article 70 (nouveau) du code électoral d’avoir supprimé le droit qui était reconnu aux citoyens sous le règne de l’ancien article 70 de saisir le Président de la Commission Electorale Locale Indépendante (CELI) pour rectifier une erreur matérielle ; qu’ils arguent que, ce faisant, lesdites dispositions violent l’article 13 de la Charte Africaine des Droits de l’Homme et des Peuples qui dispose que « tous les citoyens ont le droit de participer librement à la direction des affaires de leur pays, soit directement, soit par l’intermédiaire de représentants librement choisis » ;
Considérant que l’article 70 (nouveau) dispose « les listes électorales sont affichées 72 heures avant le scrutin et les réclamations commencent immédiatement jusqu’à la fin du scrutin.» ;
Considérant que ledit article, ainsi libellé, est non seulement en contradiction avec les articles 68 et 69 du code électoral mais a aussi supprimé un droit fondamental précédemment reconnu aux citoyens, celui de saisir le Président de la Commission Electorale Locale Indépendante (CELI) pour corriger une erreur matérielle ; que ce faisant, ledit article enlève aux citoyens le droit de participer librement à la direction des affaires du pays, soit directement, soit par l’intermédiaire de représentants librement choisis, reconnu et établi ; qu’en la matière, il est de principe constitutionnel et pour la consolidation de l’Etat de droit, qu’une disposition nouvelle ne peut minorer les droits établis et reconnus, qu’il en résulte que l’article 70 (nouveau) du code électorale n’est pas conforme à la Constitution ;
SUR LA CONFORMITE DE L’ARTICLE 98 DU CODE ELECTORAL A LA CONSTITUTION
Considérant que l’article 98 (nouveau) du code électoral dispose que « la date du scrutin est fixée par décret en conseil des ministres ; si elle correspond à un jour ouvrable, celui-ci est déclaré férié » ;
Considérant que les requérants font grief à cet article d’enlever à la CENI, la prérogative de proposer la date des élections contrairement à l’article 3 du protocole A/SP1/12/01 sur la Démocratie et la Bonne Gouvernance qui exige une CENI indépendante dans toutes ses attributions d’organisatrice des élections ;
Considérant, en l’espèce, que si ledit article semble enlever à la CENI la prérogative de proposition de la date d’une élection, il en est en réalité autrement ; qu’en effet, ce texte, pour une application efficiente, doit être mise en relation avec les articles 14 et 99 du code électoral qui attribuent compétence à la CENI pour proposer au gouvernement la date des différents scrutins ; qu’il résulte de la lecture combinée des articles 14, 98 et 99 code électoral que le décret fixant la date d’une élection ne peut être pris que sur proposition de la CENI ;
SUR L’HARMONISATION DES ARTICLES 14 ET 63 DU CODE ELECTORAL
Considérant que les articles 14 et 63 déterminent l’autorité compétente pour proposer les dates d’ouverture et de clôture de l’établissement des listes électorales ;
Qu’aux termes de l’article 14, c’est sur proposition de la CENI alors que l’article 63 requiert la proposition du ministre de l’intérieur ; qu’il convient d’harmoniser ces deux articles ;
SUR LE REPRESENTANT DE L’ADMINISTRATION A LA CENI ET DANS LES CELI
Considérant que les requérants soutiennent que la présence à la CENI avec voix délibérative, d’un représentant de l’administration sous la coupe d’un gouvernement à majorité RPT, enlève à la CENI son indépendance ;
Considérant que l’article 12 du code électoral énonce que « la CENI procède, avec le concours du ministère chargé de l’administration territoriale et d’autres services de l’Etat :
– à la révision des listes électorales ou au recensement électoral ;
– à la gestion du fichier général des listes électorales … » ;
Que l’administration est donc associée aux activités de la CENI.
Considérant que si l’administration est à la disposition du gouvernement, ceux qui sont désignés à la CENI et dans les CELI sont tenus d’agir en toute indépendance et impartialité avec toutes les obligations liées à cette fonction tout comme ceux qui sont issus des formations politiques ;
Qu’ainsi la désignation d’un membre de l’administration au sein de la CENI et des CELI avec voix délibérative n’entame en rien l’indépendance de celles-ci ;
SUR LA PRESIDENCE DES CELI PAR DES MAGISTRATS
Considérant que les requérants allèguent que la mention de magistrat pour la présidence des CELI, sans aucune précision créée une confusion entre ceux du parquet et ceux du siège ;
Considérant que, s’agissant de la confusion entre magistrats du siège et ceux du parquet, s’il est évident que l’un et l’autre ont prêté serment de bien et fidèlement remplir leur mission, il n’en demeure pas moins vrai que les magistrats du parquet sont en principe dans un lien de subordination hiérarchique par rapport au pouvoir exécutif, contrairement à ceux du siège qui jouissent d’une plus grande indépendance face à celui-ci ;
Qu’en conséquence, il est important que les magistrats du siège soient privilégiés pour présider les CELI ;
SUR L’ARTICLE 81, ALINEA 3 DU CODE ELECTORAL
Considérant que l’alinéa 3 de l’article 81 (nouveau) du code électoral n’est qu’une réécriture des alinéas 3 et 4 de l’article 81 ancien ;
Qu’en conséquence, elle demeure conforme à la Constitution ;
DECIDE :
Article 1er : La requête de l’Union des Forces de Changement (UFC) est recevable en la forme et partiellement au fond ;
Article 2 : Les articles 15, 28, 49, 50, 81, alinéa 3 et 98 du code électoral sont conformes à la Constitution ;
Article 3 : L’article 70 du code électoral n’est pas conforme à la Constitution ;
Article 4 : L’application de l’article 15, 3è et 4è tirets du code électoral doit prendre en compte les signataires de l’Accord Politique Global (APG) qui a établi un consensus national sur les questions d’intérêt national ;
Article 5 : L’application de l’article 98 du code électoral doit se faire en relation avec les articles 14 et 99 du même code ;
Article 6 : Les articles 14 et 63 du code électoral doivent être harmonisés ;
Article 7 : Les magistrats du siège doivent être privilégiés pour la présidence des CELI.
Délibérée par la Cour en sa séance du 09 juillet 2009 au cours de laquelle ont siégé : MM. les Juges Aboudou ASSOUMA, Président ; Mama-Sani ABOUDOU-SALAMI, Kouami AMADOS-DJOKO, Chef Améga Yao Adoboli GASSOU IV, Mme Ablanvi Mèwa HOHOUETO, Mipamb NAHM-TCHOUGLI, Lucien Bébi OLYMPIO, Arégba POLO, Koffi TAGBE.
Suivent les signatures.
POUR EXPEDITION CERTIFIEE CONFORME
Le 27 août 2009
Le Greffier en Chef,